Олександр Мережко*: Санкції як інструмент примусу Росії до відновлення міжнародного правопорядку


Статті

Я підготував свою презентацію англійською мовою. Перш за все, я хотів би подякувати організаторам цієї прекрасної конференції за дуже репрезентативні та цікаві презентації. Тема моєї доповіді стосується питання санкцій. У ній я вирішив відійти від політичних або соціологічних аспектів і представити картину з точки зору права.

Перш за все, що стосується назви моєї презентації, я б злегка її змінив. Я хотів би зробити її більш конкретною. Я б додав підзаголовок: як змусити Росію припинити війну проти України і як звільнити окупований Крим і Донбас, використовуючи санкції. Чи можемо ми це зробити, або ми безпорадні?

Перш за все, в юридичній літературі, у міжнародно-правовій доктрині існує плутанина. Навіть у національній правовій доктрині та теорії щодо поняття санкцій. Санкції можна розуміти по-різному. Ризикуючи надмірно все спростити, я пропоную визначення, яке найбільш поширене у науковій літературі. Під санкціями ми маємо на увазі реакцію юридичної спільноти на делікт або порушення права, у даному випадку – міжнародного права. З цього визначення видно, що це реакція спільноти. Іншими словами, юридичні санкції, у тому числі міжнародні правові санкції, – це негативна реакція на порушення права, і вони можуть мати не лише односторонній, але й багатосторонній характер.

Водночас існують й інші широко вживані терміни, і це є джерелом постійної плутанини в теорії і практиці. Наприклад, замість терміну «санкції» Комісія міжнародного права у своїх статтях про відповідальність держави надає перевагу терміну «контрзаходи». Натомість російські фахівці з міжнародного права говорять про два види контрзаходів: про односторонні контрзаходи та санкції. Причому для них санкціями є лише ті контрзаходи, які застосовуються міжнародними організаціями, перш за все, ООН. Цікаво відзначити, що в Статуті ООН ми не знайдемо термін «санкції». Ми можемо знайти там тільки термін «примусові дії». Іноді в літературі поняття «санкції» прирівнюється до такої концепції, як форми відповідальності, як, наприклад, реторсії та репресалії і т. ін.

Необхідно мати на увазі, що санкції не є безпосередньою реакцією на злочин. Ми говоримо про санкції, коли порушник, тобто країна, яка порушила закон, відмовляється виконувати свої обов'язки, пов'язані з міжнародно-правовою відповідальністю, коли вона відмовляється відшкодовувати заподіяну шкоду і нести відповідальність. У цьому випадку ми говоримо про санкції як про реакцію на відмову нести міжнародну відповідальність.

Це приклад того, як розуміються терміни «санкція» та «контрзаходи» професором Лукашуком, одним з найбільших авторитетів з міжнародного права в Україні і Росії. Так він розуміє санкції і контрзаходи.

Яка позиція Росії щодо санкцій? Загалом, фахівці з міжнародного права в Росії базують свою позицію на двох факторах. Перш за все, вони стверджують, що санкції проти Росії не є правомірними, вони порушують міжнародне право, оскільки, на думку цих, так званих, фахівців, тільки Рада Безпеки уповноважена реалізовувати санкції. Таким чином, без Ради Безпеки ми не можемо говорити про санкції. Це своєрідна позиція в російській юридичній літературі. Знову ж таки, це проблема термінології. Тому що в широкому сенсі санкції можуть застосовуватися і в односторонньому порядку. Для їх застосування не обов'язково потрібен дозвіл Ради Безпеки, не потрібна спеціальна резолюція Ради Безпеки. Отже, іншими словами, така позиція абсурдна. Другий аргумент, висунутий російськими фахівцями у галузі міжнародного права, полягає в тому, що санкції можуть застосовуватися лише постраждалою стороною від порушення міжнародно-правових зобов'язань стосовно держави-порушника, а не іншими державами.

Ось приклад – цитата з однієї з нещодавніх статей, опублікованих у Московському журналі міжнародного права відомими російськими фахівцями з міжнародного права. Ось що вони кажуть про санкції. Вони, зазвичай, тяжіють до свого роду формально-бюрократичного підходу з цього питання. На їхню думку, Україна, яка заявляє, що вона є постраждалою стороною внаслідок порушення міжнародного права з боку Росії, повинна була спочатку представити свої претензії у відповідній правовій формі, а інші країни, такі як США, Великобританія, не мають права захищати Україну, тому що вони не є постраждалими сторонами такого порушення, як анексія Криму. Однак їхня позиція суперечить міжнародному праву.

Як приклад розглянемо статтю 48 Статей про відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння, підготовлених Комісією з міжнародного права ООН. У статті 48, яка називається «Залучення до відповідальності державами, які не є потерпілими сторонами» говориться, що інші держави, які не постраждали в результаті порушення міжнародного права, можуть також змусити порушника дотримуватися міжнародно-правову відповідальність.

Тепер трохи теорії щодо санкцій. Ми можемо говорити про різні види санкцій, в основному ми говоримо про економічні санкції. Однак, водночас ми можемо також говорити про дипломатичні, політичні та збройні санкції, ми можемо також говорити про військові санкції, про вид збройного тиску.

Економічні санкції можна розділити на дві широкі категорії. Перша – інституційні санкції, що застосовуються, наприклад, ООН, а також міжнародними організаціями. Також можуть існувати індивідуальні контрзаходи, які застосовуються окремими державами.

Хто може бути суб'єктом, який приймає рішення застосовувати санкції? Це може бути держава, кілька держав, а також міжнародна організація.

Слід також мати на увазі, що санкції мають певні функції. Вони призначені для виконання певних функцій. Серед них – змусити державу змінити свою політику; держава, яка допустила порушення міжнародного права, має змінити свою політику і дотримуватися міжнародно-правові зобов'язання. Друга функція – це реалізація міжнародно-правової відповідальності. І, нарешті, ми повинні також мати на увазі останню функцію – превентивну, тобто запобігання можливості скоєння злочину у майбутньому. Слід запобігти можливим порушенням у майбутньому з боку держави, яка порушила міжнародні зобов'язання.

Слід також мати на увазі моральний тиск санкцій. Сторона, яка порушила міжнародне право, піддається моральному тиску з боку міжнародного співтовариства. Вона може бути обмежена у певних правах. Її активи можуть бути заблоковані.

І, нарешті, я взяв це з сучасної літератури з економічних санкцій, деякі заходи, що розглядаються як економічна війна, також можуть бути використані стосовно порушника.

Хто є адресатом санкцій? Це може бути держава. Наприклад, у нашому випадку це – держава Росія. Разом з цим фізичні та юридичні особи також можуть бути адресатами і повинні бути адресатами санкцій.

Що я вважаю дуже важливим щодо санкцій проти Росії? Перш за все, ми повинні дати відповідь на питання: чи потрібні нам санкції заради санкцій, без урахування кінцевого результату, або ми повинні говорити про те, що я б назвав санкціями, орієнтованими на результат, іншими словами, санкції для досягнення конкретної мети, конкретного результату. Яким повинен бути цей результат? Перш за все, остаточним результатом санкцій має стати відновлення територіальної цілісності України. Перш за все, повне звільнення її території, включаючи звільнення Криму. Крім того, ми повинні також пам'ятати про те, що для досягнення цієї мети нам потрібно визначити чіткий розклад у залежності від ефективності санкцій, у залежності від того, чи сприяють вони досягненню цієї мети. У нас також є свого роду програма мінімум і максимум щодо санкцій проти Росії.

Я озвучу суб'єктивну точку зору з цього питання. Існують механізми санкцій, які ми можемо використовувати, два міжнародних механізми санкцій. Перший пов'язаний з Радою Безпеки, а другий – з Будапештським меморандумом.

Кілька слів з приводу Ради Безпеки ООН. Раду Безпеки можна використовувати в якості механізму санкцій, особливо у контексті положень статей 41 і 42 (глава 7 Статуту ООН). Єдина проблема з Радою Безпеки полягає в тому, що агресор вважає себе постійним членом Ради Безпеки. Справа в тому, що насправді (і я опублікував у 2014 році статтю на цю тему після проведення свого дослідження з даного питання), з юридичної точки зору, Росія не є членом ООН. При цьому Росія використовує концепцію «держави-продовжувача» СРСР, що, по суті, суперечить міжнародному праву, є порушенням Статуту ООН, а також суперечить здоровому глузду і логіці, тому що СРСР і Росія завжди були двома різними суб'єктами міжнародного права і двома різними державами. І, на жаль, єдиний, хто це помітив у своїй статті, опублікованій у 1993 році, був фахівець з міжнародного права з Ізраїлю. Він зауважив цей парадокс і порушення Статуту ООН.

Хорошим підтвердженням того, що узурпація Росією місця СРСР у Раді Безпеки ООН було порушенням Статуту ООН, є випадок Сербії, яка не приєдналася автоматично до ООН, а пройшла відповідні процедури приєднання в якості нового члена організації. Росія також повинна була виконати усі ці процедури. І, чесно кажучи, я не зовсім розумію, чому Україна не піднімає це питання. Російські фахівці з права люблять говорити про легітимність, однак вони не дотримуються легітимності стосовно членства в ООН. І я думаю, що ми повинні говорити про це відверто. Що я б рекомендував тут робити? Йдеться не про зміну Статуту ООН. Йдеться про невизнання Росії членом ООН. І я думаю, що наші дипломати повинні говорити про це відкрито. Іншими словами, ми можемо використовувати Раду Безпеки у якості механізму санкцій.

Ще один цікавий момент, на який я хотів би звернути увагу, пов'язаний з Мінськими угодами. Ви знаєте, що Росія і російський президент люблять говорити про Мінські угоди, і про те, що потрібно виконувати Мінські угоди, тому що для Росії Мінські угоди є юридично обов'язковими. Вони посилаються на резолюцію Ради Безпеки, в якій згадуються Мінські угоди. Але найцікавіше тут те, що коли ви уважно прочитаєте цей текст, ви помітите, що однією з ключових вимог є те, що з території України повинні бути виведені всі іноземні війська. І кажучи про території України, ми маємо на увазі всю територію України, в межах міжнародно-визнаних кордонів, включаючи, зрозуміло, Крим. Тому, якщо ми розглядаємо цей документ з юридичної точки зору, виходимо з правильного тлумачення, Росія повинна вивести свої війська з Криму відповідно до Мінських угод, які вона вважає юридично обов'язковими на підставі резолюції Ради Безпеки. Така вимога юридичної логіки.

І, нарешті, другий механізм санкцій. Ви знаєте, в українському політичному дискурсі існує дуже тривожна тенденція – ігнорувати Будапештський меморандум. І називати це просто клаптиком паперу або забути про нього. Тобто це саме те, чого домагається Путін. Що таке Будапештський меморандум? Чи є це міжнародним договором, юридично обов'язковим відповідно до міжнародного права або це є політичною угодою,  яка має лише політичну силу? Я згоден з тим, що це відкрите питання. Але тут важливо те, що Україні було дано тверду обіцянку щодо її територіальної цілісності, безпеки та суверенітету. І ця обіцянка має бути виконана. Я вважаю, що Україна повинна щодня нагадувати про цю обіцянку всім країнам, які є державами-гарантами нашої безпеки і територіальної цілісності, у тому числі і Китаю. І на підставі цього документа ми повинні представити нашим союзникам свого роду альтернативу: у нас є два варіанти, якщо ми хочемо бути абсолютно чесними. Першим варіантом є ефективний механізм санкцій, економічних, політичних і дипломатичних, що ведуть до повної ізоляції Росії. Якщо ці санкції не виявляться досить ефективними, тоді виникає інший варіант – військова операція зі звільнення Криму, що включає загальний військовий контингент Великобританії, США, Китаю і Франції, тобто держав-гарантів територіальної цілісності і безпеки України. Ми не повинні забувати про цей варіант. Я розумію, що це може бути занадто ризикованим з точки зору політики, але це також слід враховувати.

Підводячи підсумок своєї презентації, я вважаю, що ми повинні пам'ятати, у першу чергу, про конкретну мету, а механізми санкцій повинні бути досить ефективними для досягнення цієї мети. Крім того, у нас повинен бути чіткий графік досягнення цієї мети. Дякую за увагу!

_________

*Відомості про автора:

Д-р.юр.н., проф. Олександр Мережко, Київський національний лінгвістичний університет

Статтю підготовлено на основі виступу на Міжнародній конференції «Порушення Росією міжнародного права: наслідки для світу»

03.08.2018 20:00:00