Б. Базилевський. Система ухвалення зовнішньополітичних рішень у путінській Росії (до характеристики путінського режиму)


Статті Базилевський Борис

Події в Україні стали яскравим індикатором того, що перерозподіл діючих в Кремлі кланів має серйозне значення для процесів внутрішньої і зовнішньої політики Росії. Зафарбована терміном "гібридна", а по суті відкрита агресія Росії по відношенню до України, дозволяє припустити, що в даний момент на "колективного" В.Путіна в основному впливають представники "великодержавних силовиків", з врахуванням того, що протягом 2013-початку 2014 років у кремлівській верхівці відбулися суттєве перегрупування сил, подальший відхід від багатополярних, розгалужених форм “впливу” до консолідації силових структур навколо Путіна, при концентрації абсолютної самодержавної влади в руках останнього. Тому аналіз системи прийняття зовнішньополітичних рішень допоміг би не лише краще пізнати, як діє путінська вертикаль влади, а й дозволив би точніше зпрогнозувати подальші дії Кремля.

Закінчення глобальної конфронтації наддержав, крах біполярного світу, розвиток процесів глобалізації не призвели, на переконання російської верхівки, до припинення міждержавних конфліктів і суперництва, до «розчинення» національних інтересів в «загальнолюдських». Кремлівські правителі вважають, що традиційно вузьке розуміння національних інтересів, а в ряді випадків і просто національний егоїзм виходять на перший план. Тому вони роблять серйозну ставку на зростання ролі військово-силового фактора в міжнародних відносинах, підвищення рівня регіональної нестабільності і провокування невизначеності військово-політичної обстановки як у суміжних з Росією територіях, так і в Європі і в світі, в цілому, на встановлення Нового світового порядку згідно своїм розумінням.

 

«Світова спільнота, зазначав міністр закордонних справ РФ С.В. Лавров, переживає складний період формування нової системи міжнародних відносин. Вже ясно, що це буде довгий процес з невизначеним і важко передбачуваним майбутнім ... Фактично нам доводиться постійно імпровізувати і в пожежному порядку шукати засоби забезпечення стабільності у світі »(Лавров С. Россия сделала для себя суровые выводы // Междуна- родная жизнь. — 2004. — No 10. — С. 9.)

 

Агресія Росії проти Грузії, а зараз в Україні, зламала сучасну систему міжнародного права і міжнародних відносин, що склалася в другій половині минулого століття після другої світової війни, зруйнувала всю конструкцію міжнародної безпеки в цілому світі, а не лише в регіоні Східної Європи.

Зовнішня політика Росії до XXI століття, за оцінками оточення Путіна, опинилася в глухому куті. Нова зовнішньополітична філософія, сформульована правителем Росії вже в першому президентському посланні Федеральним зборам в липні 2000 р, містила головну тезу про те, що російська політика на міжнародній арені повинна бути прагматичною, орієнтуватися на економічну ефективність і пріоритет національних завдань (Торкунов А. От «холодной войны» к «коалиции победы» // Космополис. — 2004/05. — No 4. — С. 25

За цими загальними словами на думку еспертів ховалися наступні цілі:

 

- збереження максимально можливого обсягу суверенності Росії і постійне і неухильне нарощування цієї суверенності,

 

- налагодження і підтримка відносин з усіма головними суб'єктами світової політики, не впадаючи в залежність від жодного з них,

 

- збереження максимального контролю над так званим пострадянським простором,

 

- стримування “експансії” основних глобальних гравців, а саме США, ЄС, Китаю, об'єднання ісламських країн з тим, щоб можливий конфлікт цих гравців не змусив все ще ослаблену Росію робити вибір на чиюсь користь,

 

- відновлення свого політичного впливу і присутності у зовнішньому світі до рівня, якоюсь мірою наближеному до того, який колись у цьому сенсі мала Велика Росія, тобто СРСР (http://www.sapanet.ru/kafedra/gogs/pppr1.pdf, с. 90).

 

Головним інструментом для досягнення своїх цілей режим прийняв, насамперед, військово-політичну силу, аж до застовування методів терору, яким були навчені Путін і його найближче коло осіб під час їхньої служби в радянських спецорганах. Багаторічний міністр закордонних справ СРСР сталінсько-брежнєвської епохи А.А. Громико у вузькому колі любив повчати своїх підлеглих: «не той правий, хто правий, а той правий, у кого більше прав». Цієї лінії чітко дотримується і Путін, і його міністр С.Лавров.

 

Для розуміння рушійних мотивів сучасної правлячої верхівки Росії, слід виділити дві важливі особливості цього режиму: це - ідейна, моральна слабкість і прагнення будь-якою ціною втриматися при владі. У кремлівських правителів відсутні ідеологічні орієнтири, як у вигляді системи моральних цінностей, так і у вигляді соціально-політичної доктрини, довготривалої програми реформ. Істотним фактором ризику для оточуючого світу є вкрай низький рівень загальної, політичної і правової культури сучасної російської правлячої еліти, що сприяє порушенню ними демократичних норм, корупції , нігілістичному ставленні до запитів і потреб суспільства.

 

Формально, Російська держава має Концепцію національної безпеки до 2020 року (http://stra.teg.ru/library/strategy/4/0), Концепцію зовнішньої політики Росії (http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/6D84DDEDEDBF7DA644257B160051BF7F ), Військову доктрину РФ (http://www.rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html) і т.і., як основу для прийняття зовнішньополітичних рішень .

 

Головні зовнішньополітичні функції у відповідності з конституцією виконує президент Російської Федерації, який володіє основними повноваженнями при прийнятті стратегічних зовнішньополітичних рішень. Він, згідно з конституцією РФ, визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики та здійснює керівництво зовнішньою політикою Росії.

 

Виконавчу владу РФ здійснює уряд Росії, який очолює голова. За конституцією РФ він покликаний здійснювати заходи щодо забезпечення оборони країни, державної безпеки, реалізації зовнішньої політики Росії. До складу уряду безпосередньо входять всі виконавчі відомства зовнішньополітичної сфери, до яких, крім МЗС, відносять Службу зовнішньої розвідки, Міністерство оборони, Федеральну службу безпеки, Федеральну прикордонну службу, а також Міністерство внутрішніх справ, Генштаб і деякі інші відомства в окремих аспектах їх діяльності. Буквально в останні місяці був створений також Національний центр управління обороною (http://ria.ru/defense_safety/20141201/1035889061.html ). Він має стати

інформаційно-управлінським центром армії, але при цьому не буде дублювати функції Генерального штабу, який займається військовим плануванням.

 

Реально ж, на практиці, система працює інакше. Ні Федеральні збори, ні інші гілки й органи влади, правомочні у сфері зовнішньої політики, не здатні істотно скорегувати рішення глави держави, тим більше домогтися їх скасування. Безсилими у висуванні альтернатив виявилися і політичні партії, неурядові організації та громадська думка.

 

Рівною мірою це стосується і Російської православної церкви, яка традиційно є одним з підрозділів ФСБ і СРВ. Виступаючи з урочистою промовою з нагоди своєї інтронізації, патріарх Кирил назвав себе “захисником зовнішніх канонічних рубежів Церкви”. (http://newsland.com/news/detail/id/336834/ ).

 

Між президентом і виконавчими структурами зовнішньополітичної системи існує ланка у вигляді адміністрації президента РФ і тісно асоційованою з нею Радою Безпеки РФ . Обидві вони є допоміжними органами при президентові без детального конституційного регулювання, проте володіють де-факто значними повноваженнями. Причому, з перших років правління Путіна адміністрація президента РФ, що налічує майже 2 тис. співробітників, на думку експертів, «фактично перетворилася на державний орган, що втручається як у внутрішні, так і в міжнародні справи» ( Рудницкий А.Ю. Контуры новой политики // Внешняя политика современной России. — М., 2000. — С. 15.).

 

З початком третьої президентської каденції Путіна, значно посилилася і зросла роль РБ РФ в координації роботи з найширшого спектру проблем безпеки та пов’язаною з нею дипломатичною діяльністю. Всі основні рішення з розв'язання агресії проти України обговорювалися і приймалися в рамках вузького кола осіб, які є членами цього органу.

 

Зараз орган налічує, крім Путіна, 12 постійних і 17 непостійних членів РБ РФ. Примітно, що з числа постійних членів - 6 раніше служили в органах КҐБ / ФСБ, 6 - пов'язані в минулому з Ленінградом, а до силовиків, загалом , належать 10 членів. З п’яти керівників апарату (заст. секретаря) - троє є вихідцями зі структур КҐБ, двоє свої біографічні дані приховують.

 

Епоха Путіна внесла також зміни й у відносини Кремля з російськими т.зв. «локомотивами думки» (think tanks).

 

Кремль почав обходитися, в основному, ресурсами адміністрації президента. «Російські правлячі кола, - зазначав відомий американолог академік Г. Арбатов. - втратили інтерес до консультацій з науковим співтовариством і нехтують думкою авторитетних фахівців ... Складається враження, що зараз ніхто ні в чому не зацікавлений. Я не маю поняття, звідки правителі отримують інформацію і де черпають свої ідеї ... "Саме президентська адміністрація на сьогоднішній день є найбільшим« мозковим центром» в країні (Россия в глобальной политике. — 2008. — Т. 6. — No 1. — С. 135-136.)

За даними Філадельфійського Інституту зовнішньополітичних досліджень, Росія з 104 «мозковими центрами» займає в загальному світовому списку високе шосте місце. При цьому, розквітають або більш-менш функціонують ті «мозкові центри», які користуються прихильністю правителів, отримуючи державне фінансування і підтримку.

 

Серед найбільш привілейованих центрів особливо виділяється Російський інститут стратегічних досліджень (РІСД), який є основним джерелом думки для адміністрації президента. Під крило адміністрації президента Російський інститут стратегічних досліджень перейшов у 2009 році, раніше він підпорядковувався Службі зовнішньої розвідки (СЗР). РІСД займає провідну позицію, окільки готує доповіді для Кремля, Радбезу, Держдуми, Генштабу та МЗС.

 

Аналіз матеріалів цього інституту, показує звідки ростуть корені ідеологічних посилок зовнішньополітичного курсу Путіна відносно до України і, в цілому, до світу.

 

Як повідомив в інтерв'ю Дойче Велле колишній заступник голови Центру досліджень проблем країн ближнього зарубіжжя РІСД, доктор історичних наук А.Ситін, - дивно було слухати на вчених радах РІСД доповіді на тему "Чи було благословення Сергія Радонезького Дмитру Донському перед Куликовською битвою" або про "Білий рух" (http://www.dw.de/эксперт-российские-аналитики-придумали-искаженную-картину-мира/a-18224889 ).

 

В експертних оцінках, за словами Ситіна, кульгає багато що. Наприклад, перебільшується економічний потенціал Росії. Стверджується, що країна з декількома відсотками світового ВВП готова протистояти США і ЄС, навіюється, що ми всіх без значних зусиль переможемо і що настає кінець капіталістичної економіки і початок торжества Росії. "Росію занурили в ідеологію 1945-53 років. Вона сприймає себе як країна, що має встановити певний порядок у Східній Європі, при повному неприйнятті того, що Україна, Молдова, Білорусь, країни Центральної Азії - суверенні держави (http://www.dw.de/эксперт-российские-аналитики-придумали-искаженную-картину-мира/a-18224889 ) .

 

В своїй статті “Анатомія провалу. Про механізм прийняття зовнішньополітичних рішень Кремля”, що набула цього року широкого міжнародного розголосу, А. Ситін пише, що за часів правління в Києві режиму Януковича РІСД, рекомендувало «Шляхом створення альтернативної експертно-громадської думки і опори на співробітників спецслужб України і Білорусії, створювати сильний проросійський рух, здатний не лише впливати на громадську думку, а й змінювати політику і керівництво цих країн в потрібному для Росії напрямку» (https://www.facebook.com/alexander.sytin/posts/772114072866973). (https://www.facebook.com/alexander.sytin/posts/783480425063671 )

 

На думку співробітників цього аналітичного центру Росія, нібито, очолить якийсь новий полюс сили у світі у союзі з арабськими країнами, або з Китаєм, Індією та Іраном ( http://www.dw.de/эксперт-российские-аналитики-придумали-искаженную-картину-мира/a-18224889 ).

Традиційним також є пошук історичних аналогів для прийняття політичних рішень. Якось у начальника Історико-дипломатичного управління МЗС СРСР В.М. Хвостова запитали, чому закриті матеріали царської дипломатії з другої половини XIX століття? «Тому, - відповів чиновник, - що за певною аналогією зовнішньополітичної проблематики тодішня російська дипломатія застосовувала в окремих випадках рішення, аналогічні сучасним. Нам немає потреби їх розкривати » ( Восленский М.С., Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. — М., 1991. — С. 448.)

Рівень аналітики політологів РІСД відповідає рівню їхньої освіти. Багато з них отримали освіту на кафедрах наукового комунізму, чи викладали науковий комунізм.

 

Таким чином, сьогодні остаточне стратегічне рішення з питань зовнішньої політики на основі наявних альтернатив одноосібно приймає В.Путін, хоча і з урахуванням результатів консультацій з керівниками відповідних відомств. Такі наради носять регулярний щотижневий характер. За відгуками наближених до Путіна осіб, він зазвичай записує доводи співрозмовника. Над якимись з них обіцяє подумати, з чимось не погоджується. Часом говорить: «Так, це робити будемо». Іноді: «Змінимо тему», особливо якщо мова заходить про зовнішню політику.

 

Всі основні документи, які готують різні підрозділи та управління адміністрації для президента, в тому числі періодично складені аналітичні записки, проходять через главу адміністрації. Кожен понеділок він проводить нараду зі своїми заступниками. На ній розробляються загальні стратегії і тактика у вирішенні проблем, які заступники голови адміністрації доводять до відома начальників управлінь.

 

Правом самостійно приймати всі найважливіші зовнішньополітичні рішення користується лише вузьке коло керівників країни. Однак використовується ними це право не кожен раз, оскільки вони не мають часу, необхідного для вивчення відповідних проблем. Переважна більшість рішень фактично перекладається на плечі помічників цих керівників (з чотирьох помічників керівництва апарату РБ РФ – один є вихідцем з КҐБ, біографія інших є закритою)..

 

Путін створив чітку піраміду, в якій одновладне, одноосібне управління належить лише йому одному, а трон його спирається на вузьке коло осіб, що належать до силових структур, переважно системи КҐБ/ФСБ. Зведення зовнішньої політики до компетенції, по суті справи, однієї людини, що намагається разом з оточенням підмінити собою всю державу не лише в даній, але й у всіх інших сферах, просто з фізіологічних причин означає різке зниження якості рішень. Вони приймаються не на основі будь-яких раціональних міркувань, а особистих смаків або випадкових обіцянок.

 

Особливостями системи прийняття рішення при режимі Путіна є:

 

- посилення ролі виконавчої влади,

 

- підвищення значущості неофіційних зв'язків,

 

- загострення внутрішнього суперництва,

 

- закритість, використання методів, властивих спецорганам, аж до терористичних,

 

- розширення тіньової/секретної зони прийняття й реалізації рішень,

 

- монополізація влади і права прийняття рішень вузьким колом осіб, волюнтаризм,

 

- ідейна, моральна слабкість верхівки режиму,

 

- прагнення будь-якою ціною втриматися при владі,

 

- вкрай низький рівень загальної, політичної і правової культури.

 

З досвідом, освітою та підготовкою середнього офіцера у системі КҐБ, Путін погодився керувати державою, не маючи ані найменшого уявлення про це заняття, окрім маніакальної пристрасті цією владою безмежно користуватися. Таких саме “колег” він включив до вузького кола верхівки піраміди режиму.

 

Особливо тривожним для зовнішнього світу є те, що основний інструмент, який режим взяв на озброєння для досягнення своїх цілей - це військово-політична сила, аж до застосування терористичних акцій, яким добре навчені Путін і його наближені “колеги” по спільній роботі в КҐБ. Отже, на інші методи, крім силових, до зміни путінського режиму, від Росії очікувати не доводиться.

 

Вже в перший період правління Путіна, начальник правового управління адміністрації президента отримав вказівку в найкоротші терміни "проштампувати" в Державній Думі закон РФ, що надає Путіну одноосібне право на організацію терористичних заходів за кордоном. .(http://www.ruscomment.com/view.php?filename=constant/2.php).

 

5 липня 2006 р. Державна Дума внесла поправки до законів “Про ФСБ” (http://base.garant.ru/10104197/) та “Про протидію тероризму” ( http://www.rg.ru/2006/03/10/borba-terrorizm.html ), які дають президентові право не ставити до відома Раду Федерацій про терміни, кількість та типи підрозділів, що використовуються у спецопераціях .

 

Іншими поправками до законодавства щодо боротьби “з тероризмом” передбачається:

 

- право президента РФ одноосібно приймати рішення щодо використання спецпідрозділів ФСБ за межами Росії;

 

- можливість заочного судового розгляду та винесення заочного присуду стосовно осіб, що звинувачуються в тяжких та особливо тяжких злочинах і що недосяжні для російських правоохоронних органів;

 

- дозвіл спецслужбам нехтувати таємністю листування, телефонних розмов та недоторканністю житла;

 

- заборона засобам масової інформації розголошувати інформацію про засоби, методи та інші подробиці проведення спецоперацій.

 

Одночасно, 7 липня Рада Федерацій одностайно проголосувала за надання Путіну такого права безстроково і без будь-яких попередніх умов ( http://www.newsru.com/russia/07jul2006/senat.html ).

 

Як пише один з російських експертів, враховуючи наявність ядерної кнопки в Кремлі, сьогодні ісламський тероризм "звичайно, представляє дещо більшу небезпеку, ніж солнцевське злочинне угруповання, але значно меншу, аніж путінський режим" (http://www.ruscomment.com/view.php?filename=constant/2.php).

 

04.03.2015 22:07:00